“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”十七大报告的这一精辟论述，深刻揭示了科学发展观的科学内涵和精神实质。立法是地方人大及其常委会的一项重要职责，地方人大及其常委会要自觉以科学发展观为统领，推进科学立法、民主立法，坚持公平、正义，为促进社会和谐与经济发展、全面建设小康社会提供制度保障。

立法要把促进发展作为第一要义

　　改革开放以来，我省经济快速发展，社会事业全面进步，但解决发展不够的问题，仍是当前我省各方面需要思考的重大问题。从地方立法的角度来看，应把握以下几点：

　　1、立法要为发展提供制度支撑。“发展是硬道理”。立法可以通过一系列制度设计，对经济社会关系进行科学调整，对公民的权利和义务、行政机关的权力和责任等进行合理配置，促进经济社会的发展。因此，立法，一方面要围绕中心、服务大局。如武汉城市圈获批国家“两型社会”建设综合配套改革试验区，面对这一重大战略机遇，我省有必要及时进行相关立法，将促进“两型社会”发展的指导思想、基本原则和主要措施等以法规的形式确定下来，为“两型社会”建设综合配套改革构筑坚实的制度保障。另一方面，对事关全省科学发展的重点领域、群众反映强烈的事项，要及时立法。如，我省作为有名的“千湖之省”，如今却面临水危机。省有关部门为此多年前即酝酿湖泊或者湿地保护方面的立法，但由于情况复杂、涉及面广，加上各管一块的体制性障碍，职责难以划分，至今仍未出台。有关方面要加大协调论证力度，尽快启动立法，促进湖泊湿地的保护和科学合理利用。

　　2、要防止立法对旧的发展观念予以肯定。贯彻落实科学发展观，必须转变发展观念。目前，重GDP轻环保、重效率轻公平、重城市轻农村、重眼前轻长远等观念还存在。立法中对这些旧的发展观念应及时摒弃。同时，要对不符合科学发展的法规及时进行清理、修改、废止，以避免其制约发展。

　　3、不能回避发展中的矛盾。当前我国既面临“黄金发展期”，又面临“矛盾凸显期”，社会矛盾突出，社会问题多发，这给立法提出了很高要求。面对纷繁复杂的各种矛盾和问题，要本着对人民负责、对事业负责的态度，不回避、不退缩，敢于排除阻力“砍一刀”（正确立法）;同时，对于人民群众普遍关心的民生问题以及环保、“三农”等问题，要找准矛盾的主要方面和解决途径，把这一刀砍准、砍好。

立法要坚持以人为本

　　1、要强化宗旨意识。在法规立项、起草、审议、修改等环节，都要以“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”作为衡量立法工作的唯一标准，不能有丝毫含糊。要关注立法的价值取向，使立法真正促进人的全面发展，服务于人民，而不能成为某个部门甚至某些特殊群体牟取利益的手段。

　　2、把实现好、维护好、发展好人民群众切身利益作为立法的出发点。从立法项目的选择到法律法规的具体规定，都要体现为民、便民、利民。要强调人民利益至上的原则，合理界定行政执法的范围、手段和程序，保障公民、法人和其他组织的正当权益不受侵害。

　　3、确保公众更多、更好地参与立法。在立法工作中，应当坚持走群众路线，实行“开门立法”，保证人民群众有序参与。只有这样，才能充分体现人民的主人翁地位，才能发挥民智，反映民意，才能进一步提高立法质量，促进法的顺利实施。近几年，我省人大及其常委会在这方面作了有益的探索，总结出一套行之有效的做法，如开展立法调研、召开听证会或论证会、向社会公布法规草案等。但仍有一些不够完善的地方，特别是在如何便于群众参与、提高实效等方面需要进一步研究。

　　4、要充分体现平等、自由、公平、正义。平等、自由是法律必不可少的价值追求;公平、正义是社会主义法治的核心价值，是法律制度的生命。在立法工作中，要实行平等对待、平等保护，不搞特权或歧视;要保障公民的权利和自由不受非法侵害;要统筹处理各个方面的利益关系，“扶贫助弱”、“惩恶扬善”，维护社会公平正义。

立法要促进全面协调可持续发展

　　1、转变立法思路。全面协调可持续发展，是科学发展观的基本要求。这就要求立法为全面协调可持续发展提供法制保障，一方面，要统筹兼顾经济立法和社会立法，不可偏废;另一方面，也不能单纯为某一方面立法而立法。如经济立法要考虑推动政治、文化、社会建设，社会立法也要考虑加强经济、政治、文化建设，坚持“四位一体”，促进各项事业全面协调可持续发展。

　　2、充分发挥法的能动作用。一方面，应当适应经济基础，不能脱离实际，超越发展阶段;另一方面，对于经济社会发展中的一些不利因素，应当能动地及时予以纠正、克服，而不能迁就不合理的社会现实。

　　3、着力解决当前发展中的一些突出问题。改革开放30年来，我国经济迅速发展的同时还存在一些阶段性问题，制约着今后的发展。要通过立法，努力解决这些突出问题。

立法要坚持五个统筹

　　1、统筹经济立法和社会立法，更多关注社会立法。过去我们一直比较强调以经济立法为主，对社会立法偏少。十七大报告提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，与之相适应，必须实行经济立法、社会立法并重，并适当向社会立法倾斜，加大社会立法的比重。要完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等社会领域立法。当前，特别是要加强医疗、住房、教育、社会保障等关系民生、群众反映强烈事项的立法。

　　2、统筹立、改、废工作。经过各级立法机关多年的努力，中国特色社会主义法律体系已基本形成，我国经济、政治、文化、社会生活的各方面基本实现了有法可依。今后应当将法规的修改、废止工作放到与制定法规同等重要的位置，即实行立、改、废并重。我省近年在有计划制定新法的同时，十分重视现有法规的修改、废止工作，如2006-2007年修订或废旧立新的地方性法规占同期立法总量的43%;2008年立法预期计划中，拟安排修订的法规也占40%左右。修改、废除不合时宜的法规，已经成为提升法规质量的重要方面。

　　3、统筹行政管理立法和服务保障立法。当前，部门间立法很不平衡，比如交通、建设等承担行政管理职责的部门立法明显多于劳动、卫生、环保、文化等从事公共服务、社会保障和社会管理的部门。一方面，行政管理立法偏多，容易形成“立法就是立罚”，立法扰民;另一方面服务保障立法不够完善，形成制度真空。究其原因，与行政观念、服务意识、法制队伍力量以及部门利益均有一定关系。应当树立立法为民的观念，克服部门主义倾向，适当控制行政管理立法，节约有限的立法资源，避免对市民社会的过多干预;同时，要大力加强服务保障立法，进一步加强、完善公共服务和保障，对弱势群体和行业如残疾人、下岗失业人员、妇女儿童、老年人、农民工等给予人文关怀和制度保护。

　　4、统筹经验立法和超前立法。一直以来，立法中存在着 “成熟一个制定一个”这种经验式、总结式的立法思维模式。经验立法总的来讲是，根源于现实生活，切合当前需要，有利于实现法的稳定性。但如同成熟性一样，稳定性也只是相对的，求稳怕乱的立法理念和模式往往形成立法比较分散，不利于法的体系化、法典化，同时，亦步亦趋的立法，容易忽视法对经济社会发展的能动性和引导性。要以创新的理念改变这种单一的立法思维模式，研究分析经济社会发展趋势，把握发展规律，结合改革创新，实行适当前瞻性的超前立法。当前我国处于改革发展的攻坚阶段，要以改革精神立法，以立法推进改革。在进行深层次改革时，积极、审慎地寻求立法上的突破，发挥立法在引导、推进和保障改革发展中的重要作用。

　　5、统筹实施性立法和自主性立法。实施性立法、自主性立法是目前地方立法的两种主要方式，二者的立法依据及侧重点有所不同，不可偏废。特别是自主性立法，可在与法律、行政法规不相抵触的情况下，解决本地经济社会发展中的特有矛盾和问题，充分体现地方特色，是地方立法中的重头戏和闪光点。然而在实践中，存在着不论必要与否，热衷于根据上位法制定实施办法，并将现有的一些管理方式、手段等纳入实施办法，既简便易行，又可以作为今后执法的依据;反之，对于难度较大、价值更高的自主性立法则相对关注较少，热情不高。我省地方立法总量中，实施性立法占到了近一半。这种实施性立法有一些容易造成上下位阶立法的重复，形成法律、行政法规和地方性法规“三世同堂”甚至“四世同堂”，往往既浪费了立法资源，又使执法者、守法者无所适从。应当统筹两种类型的立法，尤其是适当增加自主性立法的比重，提高立法的“含金量”。

立法要把好“五关”

　　1、把好立项关。要充分发挥人大在立项中的主体地位，对于部门提出的立法项目，要加强必要性、合理性等审查、论证，以科学决策。对不符合科学发展，带有明显部门利益倾向，不利于实现、维护、发展人民群众根本利益的立法项目，要做好甄别工作，不能“带病”列入计划。要改变当前立法项目主要由部门上报的单一渠道，更多地向社会公众、人大代表、社团组织征集立法项目并予以公示，听取群众的意见和建议，了解群众的诉求。

　　2、把好起草关。要进一步规范起草工作，并逐步拓宽起草渠道。一方面，加强人大自身立法队伍建设，使之更多地组织力量自行起草事关我省改革发展和人民群众切身利益的重要法规；另一方面，对一些公共性、综合性、专业性较强的法规以及涉及多个部门的法规，可以通过立法招标等形式，委托有专业优势又无直接利益关系的大专院校、科研机构等组织起草。

　　3、把好调研论证关。要及时向社会公布法规草案，广泛征求社会各界意见，重要法规还要专门征求人大代表意见;要深入最基层开展立法调研，掌握第一手材料，吃透下情，增强法规的针对性和可行性;要召开相关部门和行政相对人参加的座谈会，涉及专业问题的，要召开专家论证会，对草案的一些重点、难点问题细致地研究和论证;对关系群众切身利益的法规，要开展立法听证。

　　4、把好矛盾协调关。协调处理立法中的矛盾，应当注重两点：一是要谨慎。在矛盾协调过程中，要畅通利益表达机制，听取有关方面的各种不同意见，努力找到利益平衡点。二是要科学、民主。既充分发扬民主，尊重多数委员的意见，又很好地处理矛盾，保护管理相对人的正当权益。

　　5、把好立法质量评估关。■

　　（作者系湖北省人大常委会副秘书长、法规工作室主任、省人大法制委员会主任委员）