党的十六大至十七大的五年间，湖北省人大及其常委会肩负历史使命，牢记人民重托，在省委领导下，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，认真履行宪法和法律赋予的监督权，监督工作扎实推进。人大及其常委会的工作监督和法律监督，促进了依法行政和公正司法，维护了社会主义法制的统一、尊严和权威，为保障我省经济发展和社会进步，努力构建促进中部地区崛起的重要战略支点发挥了积极作用，作出了应有的贡献。但是，我们也要清醒地看到，人大监督工作同人民群众的期望和宪法法律的要求相比还有一定差距，监督工作仍是人大工作的薄弱环节，监督不力这个难题尚未完全破解。监督的主体和对象应进一步提高认识并形成共识，监督的程序有待完善和规范，监督的针对性和实效性需要增强。总之，人大监督工作依然任重道远。下面，就加强人大的监督职能，做好监督工作谈几点看法。

一、人大监督是党和国家监督

体系的重要组成部分

　　在我国，已经建立并在逐步完善党内监督制度、行政监督制度、司法监督制度、政协民主监督制度、民主党派监督制度、群众监督制度、舆论监督制度，这些监督制度，同人大监督制度一起，共同构成了党和国家监督体系。这个监督体系是全方位、多层次的，实践证明是符合我国的国情和实际、行之有效的。只有在党的统一领导下，整合各方面的监督资源，形成监督合力，才能充分发挥党和国家监督体系的整体功能，提高监督实效。

　　提出人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分这个命题很有意义，有利于人大监督准确定位，使人大在监督工作中既不失职，又不越权。也就是说，人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，人大如果放弃监督就是失职；但人大监督毕竟只是党和国家监督体系的重要组成部分而不是全部，人大如果超出监督范围，代替了其他方面的监督，那就是越权。

　　在党和国家监督体系中，人大监督的特点主要有三个：一是民主性。人大是人民选举产生，对人民负责，受人民监督，代表人民行使国家权力的。人大实行合议制，充分发扬民主，集体行使权力。因此，人大是代表人民对“一府两院”工作进行监督，最能体现人民的意志和利益，直接反映人民的呼声和要求。二是全局性。人大是站在全局的高度，紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督，着眼于从制度上解决宏观的问题。三是权威性。人大作为国家权力机关的监督，是行使宪法赋予的职权，是代表国家进行的具有法律效力的监督，是国家最高层次的监督。这些特点决定，人大监督的优势在于它能把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。人大监督是能把这三者有机统一起来的重要机制。

二、坚持党的领导是人大监督

必须遵循的基本原则

　　人大监督中坚持党的领导，最重要、最根本的是坚持党的基本路线。人大行使监督职权，应当围绕党和国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。人大监督工作中的重大事项要及时向同级党委请示报告。

　　我们党是执政党，党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的。为了加强党的领导，必须改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的领导水平和执政水平。党的领导，主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的作用、坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。就党对人大监督工作的领导而言，党要提出立法建议，如1990年党的十三届六中全会作出的决定中，“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。”据此，2006年十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）。党要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，协调监督主体和监督对象之间的工作关系。党要带头在宪法和法律范围内活动，党员要做遵守宪法和法律的模范，从而为人大依法履行监督职能创造良好的政治环境和法制环境。

　　人民代表大会制度是人民当家作主的最高实现形式，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。加强党的领导与发挥人大作用是一致的。只有在党的领导下，人大才能充分发挥监督作用；而人大监督职能的加强，可以更好地实现党的领导。

三、人大必须依法行使监督职权

　　依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党在新的历史时期领导人民治理国家的基本方略，已经庄严地载入《中华人民共和国宪法》。在依法治国背景下的人大监督必须是依法行使职权。《监督法》第二条明确规定：“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。”也就是说，有法律规定的，必须适用法律的规定；没有法律规定的，不得法外行权。这就涉及到依法治国的前提，即有法可依，有良法可依。首先，人大监督方面的法律必须数量完备，质量优良。其次，有了完备而又优良的法律还必须严格执行，做到有法必依、执法必严、违法必究。目前，就我省而言，应该抓紧制定《湖北省实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》，全面贯彻落实《监督法》。

　　人大监督是国家机关的权力（即公权），而不是公民的权利（即私权）。从法学理论上讲，私权是“法无禁止即自由”，而公权则是“法无授权即禁止”。人大监督应在宪法和法律的范围内进行，不能游离于宪法和法律之外，“大路不走走小路，前门不走走后门”是有悖法治原则的。人大监督工作可以创新，但创新不能越过法律的红线。如何处理好依法和创新的关系，是人大监督工作中一个亟待研究的课题。

　　四、人大监督必须体现监督与支持的结合

　　人大在开展监督工作时，如何处理好同“一府两院”的关系，既是一个工作方法问题，更是一个法制原则问题。尤其是在构建社会主义和谐社会这样一个时代背景下，其意义格外重要。对这个问题的正确认识，不仅有助于我们对过去人大监督工作做出客观评价，同时也将直接决定未来的人大监督工作的基本走势。

　　按照传统的理论，监督是而且仅仅是一种权力对另一种权力的制约。西方国家“三权分立”政体下的立法机关与行政机关、司法机关，无论是在法律形态上，还是在实际运行中，都呈现出一种对立、抗衡、掣肘的关系。而在我国，按照人民代表大会制度的政体，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，明确划分国家行政机关、审判机关、检察机关的职权。国家权力机关与行政机关、审判机关、检察机关虽然职权分工不同，但目标是完全一致的，都是在党的统一领导下，依法独立负责地履行职责、协调一致地开展工作。这种政体有利于各个国家机关各司其职，既能充分发扬民主，避免权力过分集中，使国家的政治生活充满活力；又能使国家的各项工作有序进行，提高工作效率，集中力量办大事。显然，基于体制上的大相径庭，不能简单地套用通行西方的监督理论来刻画我们国家的监督模式。因此，全国人大常委会从中国的实际出发，在总结多年工作经验的基础上，就人大在开展监督工作时，如何处理好同“一府两院”的关系，作出了具有中国特色的法律规范和制度化设计。

　　就法律属性而言，人大监督是一种制约。如果没有制约，监督就不成其为监督。但人大监督又不仅仅是制约，同时也是支持，是制约与支持的完美结合。人大监督的终极目标是通过必要的制约和支持，与“一府两院”形成良性互动，从而建立一种和谐稳固的权力运行机制，促进依法行政、公正司法。如果说对监督有境界的评估，那么通过依法监督，来达到支持的目的和效果，则是人大监督的最高境界。从《监督法》的一系列规定来看，它把支持作为一种很重要的价值取向。这是对马克思主义监督理论的丰富和发展，是因应时代挑战而做出的新的探索，是一种制度创新，体现了对人大监督最高境界的不懈追求。

　　当然，监督不等于支持。从人大的法定地位和职权讲，应该是以监督为载体，在行使监督权的过程中支持“一府两院”的工作。强调对“一府两院”工作的支持，并不意味着人大对“一府两院”工作中存在的问题可以无原则地回避。关键是要把握好既不失职又不越权的界限，处理好监督与支持的关系。对此，《监督法》提出了明确要求。怎样把《监督法》描绘的应然状态变成实然状态，把《监督法》的原则规定转化为实用技巧，它将考量监督主体的智慧、素质和水平。

　　党的十七大报告指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”各级人大及其常委会要根据“围绕中心、突出重点、讲求实效”的监督工作思路，以增强监督实效为核心，从党和国家工作大局出发，坚持依法按程序办事，坚持集体行使职权，全面贯彻落实《监督法》，把关系改革发展稳定全局、影响社会和谐、人民群众反映强烈的突出问题作为监督重点，综合运用听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查等法定监督形式，加强跟踪监督，提高监督实效，着力推动“一府两院”改进工作，建立健全解决问题的长效机制，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究，维护人民利益，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，更好地发挥人大监督对促进依法行政、公正司法的作用。■

（作者系湖北省人大常委会副秘书长、研究室主任）